Zero-Based Budgeting (Бюджетирование с нуля, Питер Пирр)

В 1973 финансовом году бюджет штата Джорджия готовили по новым правилам. Губернатор Джимми Картер (Jimmy Carter) перенёс в государственное управление метод, который до этого применялся внутри корпорации Texas Instruments. Ведомства больше не могли просить «прошлогоднюю сумму плюс индексацию». Им нужно было заново объяснить, на что пойдут деньги и что сломается, если денег не будет. Став президентом, Картер распространил этот подход на федеральное правительство. По формулировке Счётной палаты США (GAO), процесс ввели в федеральную исполнительную власть в 1977 году.

Метод называется zero-based budgeting (ZBB) — бюджетирование с нуля, или бюджетирование с нулевой базы. Его автор — Питер Пирр (Peter Pyhrr). Главная идея в том, что прошлогоднее финансирование программы не продлевается автоматически. Каждое подразделение раскладывает свою деятельность на пакеты решений с несколькими уровнями затрат. Для каждого пакета описываются альтернативы, показатели результата и последствия сокращения или полного отказа. Затем руководство ранжирует пакеты всех подразделений в одном списке и финансирует их сверху вниз, пока хватает средств.

Если поискать «zero-based budgeting» в интернете, большинство страниц будет о личных финансах: «доходы минус расходы должны дать ноль». С методом Пирра это почти не связано. Ниже разобрана управленческая версия: откуда она взялась, что о ней известно из исследований государственного и корпоративного опыта, почему её так часто бросают на полпути и как внедрить её поэтапно, не утонув в бумагах.

Происхождение и исследовательская база Zero-Based Budgeting

Корпоративная линия: Питер Пирр и Texas Instruments

Первоисточник метода — статья Питера Пирра «Zero-Base Budgeting» в Harvard Business Review (1970, том 48, № 1, с. 111–120). Пирр был менеджером в Texas Instruments и описал процедуру, которую там применяли к накладным и вспомогательным расходам. Популярные пересказы, например у Ramsey Solutions, датируют создание метода началом 1970-х годов. Однако статья в HBR вышла в 1970 году, поэтому основная работа велась раньше. В старой версии нашего текста стояло «конец 1960-х». Точной даты разработки в материалах нет, есть только дата публикации.

Позже Пирр сформулировал свою позицию резче, чем многие его последователи. В главе 2012 года он пишет, что ZBB «концептуально не нов», не является бюджетным процессом и не означает «изобретения колеса заново». По его словам, это управленческий подход и ключевой инструмент принятия решений для первого лица компании. Там же автор перечисляет проблемы, с которыми сталкиваются при внедрении:

• менеджеры воспринимают оценку своих программ как угрозу;

• процесс требует серьёзного администрирования, коммуникации и обучения;

• трудно правильно выделить единицы принятия решений и собрать достаточные данные;

• трудно определить минимальный уровень усилий;

• трудно ранжировать непохожие программы;

• приходится обрабатывать большие объёмы документов.

Сам автор метода называл ZBB не бюджетной процедурой, а способом заставить руководство выбирать — с открытыми картами по каждой статье.

Корпоративный интерес к методу возвращался волнами. В примечаниях к документу Anaplan о лучших практиках ZBB упомянуты публикация CFO.com 2015 года с заголовком о том, что бюджетирование с нуля «снова в моде», и материал Wall Street Journal того же года о «отце zero-based budgeting».

Государственная линия: Джорджия, Вашингтон и закон 1976 года

Публичный сектор сделал метод знаменитым. По данным энциклопедической статьи, Картер применил его, готовя бюджет Джорджии на 1973 финансовый год. Через три года, после избрания Картера президентом, бюджетирование с нуля закрепили в законе The Government Economy and Spending Reform Act of 1976. В конце 1970-х Картер потребовал применять его в федеральном правительстве. При этом GAO называет датой введения 1977 год. Расхождение объясняется тем, что закон и фактический запуск процесса в исполнительной власти — разные события.

Вокруг этого опыта сложилась отдельная литература:

• статья Пирра 1977 года «The Zero-Base Approach to Governmental Budgeting» в Public Administration Review — перенос метода на государство;

• статья Минмиера и Хермансона (Minmier, Hermanson) 1976 года об опыте Джорджии в Atlanta Economic Review;

• книга Питера Саранта (Peter Sarant) «Zero-Base Budgeting in the Public Sector: A Pragmatic Approach» (1978);

• практическое руководство Найта (H. C. Knight) 1979 года, изданное Обществом управленческих бухгалтеров Канады;

• работа Мура (P. Moore) 1980 года о ZBB в американских городах;

• книга Мюллера (K. J. Mueller) 1981 года о ZBB в местном самоуправлении.

Сарант во время внедрения ZBB при Картере руководил обучением управленческому анализу в Комиссии по гражданской службе США. Он заметил, что ZBB «означает разное для разных людей». Одни определения понимают метод буквально как построение бюджета с чистого листа, другие — как требование обосновывать расходы сверх определённого минимума. Это наблюдение полезно держать в голове при чтении любого текста о ZBB, включая этот.

Возрождение: GFOA и американские штаты

Ассоциация финансовых руководителей госсектора США (Government Finance Officers Association, GFOA) несколько раз возвращалась к теме. Шейн Кавана (Shayne Kavanagh) в 2011 году выпустил обзор «Zero-Based Budgeting: Modern Experiences and Current Perspectives». В 2020 году он опубликовал в журнале GFOA материал в формате «за и против», где по итогам свежих исследований изложены обе стороны спора. «Оригинальная» версия метода описана там так: организацию делят на единицы принятия решений, менеджеры каждой единицы описывают и оценивают всю свою деятельность вместе с альтернативами, и из этого собираются пакеты решений, показывающие предельные различия в уровнях усилий и затрат.

Аналитическая записка CSG South о законопроектах 2025–2026 годов фиксирует новый подъём интереса. Законодатели штатов ищут способы сдерживать расходы, а сам «ноль» в названии работает как политический сигнал. Однако по состоянию на 2026 год ни один штат не работает целиком по ZBB. Несколько штатов используют отдельные компоненты метода и предлагают ввести его полностью или поэтапно. Записка ссылается и на позицию GFOA: ZBB подходит не для любой ситуации.

Международный опыт: Китай, Нигерия, ОАЭ

Цзюнь Ма (Jun Ma) в 2006 году изучил провинцию Хубэй. ZBB появился в Китае в начале 1990-х и стал применяться системно после бюджетной реформы, хотя во многих странах метод пережил множество провалов. Реформаторы Хубэя хотели сделать ZBB общей рамкой бюджета. В итоге сложилось китайское целевое бюджетирование (Target-Based Budgeting, TBB), а ZBB сознательно оставили для решений по одному типу расходов внутри TBB.

Мукдад Ибрахим (Mukdad Ibrahim, 2019) отмечает, что инкрементальный подход и система PPBS (Planning Programming Budgeting System) оказались устойчивее и популярнее. ZBB при этом переживает возрождение, потому что правительства пытаются бороться с расточительством. Статья задумана как пошаговое руководство по проектированию ZBB для публичных организаций. Ибрахим также пересказывает исследование 2017 года по нигерийскому штату Борно: там проверяли, влияют ли воспринимаемые выгоды ZBB на его принятие, по стратифицированной выборке из 103 человек при генеральной совокупности 139.

Удех, Сопекан и Орака (Udeh, Sopekan, Oraka, 2016) изучали ZBB в федеральном бюджете Нигерии. Они проводили анкетирование и анализировали данные в SPSS методами дисперсионного анализа и корреляции Пирсона, а надёжность анкеты проверяли по альфе Кронбаха. Предмет исследования — связь подхода ZBB с показателями исполнения бюджета. Это опросные данные, а не измерение экономии.

Аналитические и отраслевые развития

• Исикава и Судит (Ishikawa, Sudit, 1981, Management Science) предложили избирательную последовательную процедуру. Не нужно проводить полный zero-base анализ всего подряд: достаточно отслеживать три индикатора — заложенную в бюджет совокупную факторную производительность, рост выручки и рентабельность. Глубокий анализ запускается там, где индикаторы указывают на проблему. Цель — снизить стоимость сплошного анализа и находить скрытую неэффективность.

• Шульце (Schulze, 1988) рассматривал ZBB как инструмент планирования и бюджетирования для информационных систем.

• Казар, Мутлу и Токдемир (Kazar, Mutlu, Tokdemir, 2022) разработали две рамки для строительной отрасли, где перерасход бюджета остаётся хронической проблемой. Первая описывает интеграцию ZBB в международного подрядчика, вторая — применение ZBB к отдельному проекту. Обе рамки проверены на результативность и выполнимость.

• Халифа и Алодхаиби (Khalifa, Alodhaibi, 2021) формализовали выбор уровней финансирования на нечётких числах, чтобы учесть неточность бюджетных оценок.

Бытовая линия: «у каждого доллара есть работа»

Большая часть англоязычной выдачи — NerdWallet, Fidelity, Ramsey, WalletHub, Intuit — описывает личный бюджет: доход минус все расходы, сбережения и пожертвования равен нулю. Рэйчел Круз (Rachel Cruze) поясняет: всё, что вы за месяц тратите, откладываете, отдаёте и инвестируете, в сумме должно совпасть с месячным доходом. Ramsey предлагает пять шагов: записать доход, записать расходы, свести разницу к нулю, отслеживать траты весь месяц, составить новый бюджет до начала следующего. NerdWallet предупреждает, что такой бюджет плохо подходит при сильно скачущих расходах и непредсказуемом доходе. Общее с методом Пирра здесь только одно: прошлый месяц не служит автоматической базой. Пакетов решений, уровней финансирования и ранжирования между подразделениями в бытовой версии нет.

Ключевые идеи и принципы Zero-Based Budgeting

1. Принцип: нулевая база — отказ от презумпции продолжения

   Как сформулировано в записке CSG South, при ZBB прошлогоднее финансирование программы не считается само собой продолжающимся. В инкрементальном бюджетировании (incremental budgeting) прошлогодний бюджет — точка отсчёта, а обсуждаются только приросты. Нулевая база снимает эту защиту: статья, существующая десять лет, доказывает свою нужность наравне с новой.

   При этом «ноль» не обязательно значит пересчёт каждой копейки с чистого листа. Сам Пирр подчёркивал, что метод не про изобретение колеса. А Сарант показал, что понимание «нуля» в разных организациях различается. На практике ноль — это право руководства не финансировать ничего, что не доказало свою ценность.

2. Принцип: единица принятия решений (decision unit)

   Единица принятия решений — самый нижний уровень, на котором принимаются бюджетные решения. По описанию GFOA, её выделяют по функциональному или организационному признаку. Типичный вариант — отдел внутри департамента, но единицей может быть и программа. Слишком крупная единица прячет внутри себя неэффективные виды деятельности. Слишком мелкая порождает горы документов. Пирр прямо называет выбор единиц одной из главных трудностей.

3. Принцип: анализ деятельности и альтернатив

   Менеджер каждой единицы подробно описывает и оценивает всё, что она делает, включая альтернативы нынешнему способу работы: аутсорсинг, объединение функций, автоматизацию, отказ от части услуги. Без альтернатив пакет превращается в обоснование статус-кво. Для анализа того, сколько на самом деле стоит каждая операция, полезен функционально-стоимостный анализ.

4. Принцип: пакет решений (decision package)

   Пакет решений — самостоятельный блок деятельности, который можно профинансировать или не профинансировать отдельно от остальных. По перечню CSG South, в пакет входят:

   • правовое или уставное основание деятельности;

   • цели;

   • уровни обслуживания;

   • затраты;

   • альтернативы;

   • показатели результативности;

   • последствия сокращения или ликвидации.

   Пакет — это не заявка «дайте денег», а набор вариантов, из которых руководство выбирает.

5. Принцип: уровни усилий — минимальный, базовый, расширенный

   Внутри пакета расходы делятся на последовательные уровни. GFOA описывает их как предельные различия в объёме работы и затратах. Обычно выделяют минимальный уровень (функция ещё работает, но урезана), базовый (нынешний объём) и расширенный (рост качества или охвата). Каждый следующий уровень включает предыдущий, а обоснование касается именно прироста.

   Халифа и Алодхаиби показывают это на условном примере. У компании четыре центра решений: A, B, C и D. Для A определены три возможных бюджета, для B — два, для C — четыре, для D — три. Бюджет с индексом 0 минимальный (в их модели центр при таком распределении фактически ликвидируется), индекс 1 соответствует нормальному бюджету, индексы 2 и выше — улучшенным вариантам. Если центру выбран уровень j, в него автоматически входят все уровни ниже j. Так выглядит пример ZBB «в разрезе»: не одна сумма на отдел, а лестница из нескольких сумм, по которой каждый центр может подняться до разной высоты.

   Пакет решений полезен ровно настолько, насколько его минимальный уровень реально отличается от базового. Если уровни совпадают, руководству не из чего выбирать.

6. Принцип: последствия сокращения или отказа

   Для каждого уровня указывается, что произойдёт, если его не профинансировать: какие сроки сдвинутся, какие клиенты или внутренние заказчики останутся без услуги, какие риски вырастут. Это главный аргумент при ранжировании. Без него сравнение пакетов разных отделов сводится к ораторскому мастерству их руководителей.

7. Принцип: показатели результативности

   Пакет связывает деньги с измеримым результатом. Без показателей нельзя ни сравнить пакеты, ни проверить через год, получили ли то, за что платили. Отсюда тесная связь ZBB с план-фактным анализом бюджета: уровень финансирования обещает результат, а план-факт показывает, выполнено ли обещание.

8. Принцип: ранжирование и линия отсечения

   Лица, принимающие решения, ранжируют конкурирующие виды деятельности или пакеты финансирования в едином списке. Важно, что в списке стоят не пакеты целиком, а их уровни: минимальный уровень важной функции может оказаться выше расширенного уровня второстепенной. Деньги распределяются сверху вниз до исчерпания доступной суммы. Всё, что ниже линии отсечения, не финансируется. Пирр признаёт, что ранжировать непохожие программы, например ИТ-поддержку и маркетинговую кампанию, — одна из самых трудных частей метода.

9. Принцип: управленческий подход, а не бухгалтерская процедура

   Пирр подчёркивал, что ZBB — инструмент первого лица, а не техника финансового отдела. Финансисты готовят формы и сводят цифры. Решения о том, какие функции урезать, принимает руководство, понимая последствия. В документе Anaplan этот принцип доведён до практики: модель ZBB стоит переиспользовать в обычном цикле планирования и прогнозирования. Если в компании уже есть планирование на операционных драйверах, к нему достаточно добавить измерение «виды деятельности». Если бюджет строится от прошлогоднего факта, модель ZBB станет первой общекорпоративной моделью причинно-следственных связей между деятельностью разных функций.

10. Принцип: избирательность и поэтапность

    Сплошной ZBB по всем статьям каждый год — исключение, а не правило. Исикава и Судит предложили запускать глубокий анализ по сигналам индикаторов. В Хубэе ZBB сохранили для одного типа расходов. Американские штаты используют отдельные компоненты или поэтапное внедрение. Выбор зоны применения — часть метода, а не отступление от него. Понять, где сосредоточены деньги и изменчивость затрат, помогает ABC-XYZ анализ затрат.

11. Принцип: место ZBB среди других схем бюджетирования

    • Инкрементальный бюджет опирается на прошлый год. Он быстрый, но консервирует историческое распределение денег.

    • PPBS строится от программ и долгосрочных целей. По оценке Ибрахима, этот подход и инкрементализм оказались устойчивее ZBB.

    • Целевое бюджетирование (TBB, как в Хубэе) задаёт подразделениям лимиты сверху. ZBB может работать внутри такой рамки для отдельных категорий расходов.

    • Бытовые схемы. Правило 50/30/20 (50% на нужды, 30% на желания, 20% на сбережения), ориентир 60/30/10 у Fidelity и «конвертный» метод относятся к личным финансам. Они делят доход по долям, а не ранжируют виды деятельности.

Ограничения, слепые зоны и критика Zero-Based Budgeting

Типовые ошибки при внедрении Zero-Based Budgeting

1. Ошибка 1: разовая чистка вместо регулярного цикла.

   Компания один раз проводит масштабный пересмотр затрат «с нуля», рапортует об экономии и возвращается к бюджету от прошлого года. Через пару циклов статьи снова живут по инерции, а менеджеры запоминают, что ZBB — кампания, которую достаточно переждать.

   Как избежать

   закрепите ZBB как часть ежегодного бюджетного процесса хотя бы для выбранных категорий. Переиспользуйте модель пакетов в обычном планировании и прогнозах, как советует документ Anaplan, чтобы ZBB не был отдельным упражнением.

2. Ошибка 2: сплошной охват без выбора зоны.

   От всех подразделений требуют полного обоснования всех расходов, включая мелкие и стабильные. Объём документов растёт быстрее, чем способность руководства их прочитать. Ранжирование превращается в формальность, а менеджеры тратят недели на бумаги ради копеечной экономии.

   Как избежать

   начните с крупных, быстрорастущих или подозрительных категорий. Используйте индикаторы в духе Исикавы и Судита (производительность, рост выручки, рентабельность), чтобы решить, где нужен глубокий анализ, а где хватит облегчённой проверки.

3. Ошибка 3: неудачно выбранные единицы решений.

   Единица слишком крупная, например целый коммерческий департамент. Внутри неё неэффективные виды деятельности прикрываются эффективными, а пакет получается неразборчивым. Если единица слишком мелкая, пакетов становятся сотни и сравнивать их невозможно.

   Как избежать

   выбирайте самый нижний уровень, на котором реально принимаются бюджетные решения: отдел внутри департамента или программу, как рекомендует GFOA. Проверьте, что у каждой единицы есть ответственный менеджер и понятный результат.

4. Ошибка 4: формальные уровни финансирования.

   Минимальный, базовый и расширенный уровни отличаются на несколько процентов и описывают один и тот же объём работы. Руководству не из чего выбирать, и пакет превращается в обычную заявку с тремя почти одинаковыми цифрами.

   Как избежать

   требуйте, чтобы минимальный уровень был реально исполним при заметно меньших затратах и при этом показывал, какая часть функции сохраняется. Каждый следующий уровень должен описывать конкретный прирост результата, а не просто прирост суммы.

5. Ошибка 5: размытые последствия отказа.

   В пакете написано «снизится качество обслуживания» или «возрастут риски» без конкретики. Такие формулировки не позволяют сравнить пакеты разных отделов, и ранжирование становится произвольным: выигрывает тот, кто громче защищается.

   Как избежать

   для каждого уровня формулируйте измеримые последствия: какой показатель изменится, насколько, у кого и когда. Пакет без описанных последствий не допускается к ранжированию.

6. Ошибка 6: запуск без подготовки людей.

   ZBB объявляют приказом, формы рассылают без объяснений, а менеджеры видят в процессе охоту за их бюджетами. Пирр называет это главной проблемой метода. Результат — завышенные минимальные уровни, сговор, саботаж сроков и разочарование в самой идее.

   Как избежать

   заранее объясните цель, правила ранжирования и то, как будут использоваться результаты. Обучите менеджеров заполнять пакеты, назначьте координатора процесса. Отделите оценку деятельности от оценки людей.

План внедрения Zero-Based Budgeting

1. Месяц 1: рамка и подготовка. Договоритесь о рабочем определении ZBB для вашей компании: что именно считается «нулём». Выберите две-четыре категории расходов для пилота: крупные, быстро растущие или с подозрением на неэффективность. Нарежьте их на единицы решений и назначьте ответственных. Проведите обучение: что такое пакет, уровни, последствия, как будет идти ранжирование. Разработайте единый шаблон пакета. Результат месяца — утверждённый перечень единиц и шаблон.

2. Месяц 2: пакеты решений и уровни. Менеджеры описывают деятельность своих единиц, альтернативы нынешнему способу работы, цели и показатели результата. Каждый пакет раскладывается на уровни: минимальный, базовый, расширенный, при необходимости больше. Финансовая служба проверяет, что уровни реально различаются и что затраты по ним посчитаны одинаковым способом. Результат — комплект пакетов, прошедших техническую проверку.

3. Месяц 3: последствия и ранжирование. Для каждого уровня формулируются измеримые последствия отказа. Пакеты без этого возвращаются на доработку. Руководство проводит сессию ранжирования: все уровни всех пакетов выстраиваются в общий список и финансируются сверху вниз до доступной суммы. Отдельно рассматриваются статьи с длинным горизонтом отдачи, чтобы их не вытеснили расходы с быстрым эффектом. Результат — утверждённый список с линией отсечения.

4. Месяц 4: утверждение и контроль. Решения переносятся в бюджет. Для каждого профинансированного уровня закрепляются показатели результата и ответственный. Отклонения по ним разбираются в обычном цикле — через анализ отклонений. Одновременно проверяется, как изменились правила согласования затрат: если любой отклонённый пакет можно протащить через внеплановую заявку, ZBB не работает. Здесь полезен аудит системы утверждения расходов.

   Далее: поддержание и обновление. В каждом следующем бюджетном цикле пилотные категории проходят пересмотр снова, а охват постепенно расширяется на новые категории. По итогам каждого цикла фиксируйте, какие решения сработали, где минимальные уровни оказались завышены и какие индикаторы указывают, куда направить глубокий анализ в следующий раз. Модель пакетов переиспользуйте в плановом и прогнозном цикле, чтобы ZBB не превращался в отдельную ежегодную кампанию.

   Признак того, что ZBB прижился: отклонённые пакеты не возвращаются в бюджет через черный ход, а менеджеры сами приносят альтернативы дешевле нынешних.

Как реализовать этот план с помощью фрейма «Zero-Based Budgeting» в OrgDevTools

Фрейм «Zero-Based Budgeting» — бесплатный тренажёр, в котором проходит вся цепочка метода: пакеты, уровни с суммами, последствия отказа, общий рейтинг и линия отсечения по лимиту. Отдельного инструмента OrgDevTools для ZBB пока нет, поэтому вся работа идёт в самом фрейме. При первом открытии он пуст.

Книги по теме Zero-Based Budgeting

• Peter Sarant — «Zero-Base Budgeting in the Public Sector: A Pragmatic Approach» (1978). Взгляд человека, обучавшего госслужащих при внедрении ZBB при Картере. Отсюда тезис, что ZBB «означает разное для разных людей», и прагматичная, а не догматичная трактовка «нуля».

• H. C. Knight — «The Zero-Base Budgeting Process: A Practical Guide to Evaluation, Implementation, and Use» (1979). Практическое руководство по оценке, внедрению и использованию процесса, изданное Обществом управленческих бухгалтеров Канады. Из него — логика поэтапного внедрения и использования результатов.

• K. J. Mueller — «Zero-Base Budgeting in Local Government» (1981). Применение метода в местном самоуправлении, где единицы решений и уровни услуг особенно наглядны.